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裁判要旨

工程款结算纠纷，属于平等民事主体之间的民事法律关系，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定工程款结算的当然依据。（案号：(2012)民提字第205号）

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案情简介

2003年8月22日，金凯公司作为业主方兼发包方（后业主方变更为经开区土储中心），与重庆建工集团签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团（总承包人）承包施工。2003年11月17日，中铁十九局（分包人）经金凯公司确认为工程分包商，并与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》，主要约定，重庆建工集团将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000000元（最终结算价按照业主审计为准）。

2005年9月8日，涉案工程竣工。重庆市经开区监察审计局（以下简称经开区监审局）委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告。以该审核报告为基础，发包人、总承包人重庆建工集团与分包人中铁十九局进行了结算确认。

2008年10月9日，重庆市审计局对涉案工程竣工决算进行审计，审定发包人应审减涉案分包工程竣工结算价款，并责令发包人限期执行完毕。

2009年2月9日，发包人要求总承包人按照重庆市审计局审计结果，将审减金额退还。总承包人重庆建工集团退还了部分款项。

2010年9月1日，总承包人重庆建工集团向重庆一中院起诉分包人中铁十九局称，要求分包人中铁十九局根据重庆市审计局审计结果，将超付的工程款退还。分包人中铁十九局答辩称，西恒公司出具的审核报告得到了项目建设方、重庆建工集团及中铁十九局三方的认可，应当照此执行，重庆建工集团不存在超付工程款情形，反而是尚欠工程款未付。

该案经重庆市一中院一审、重庆市高级人民法院二审，均认为应当按照重庆市审计局审计结果执行，判决支持重庆建工集团的诉讼请求。中铁十九局不服，向最高法院申请再审。最高法院认为：

关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

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案件启示

对于依法有效的建设工程施工合同，除非施工合同中明确约定以政府审计机关出具的审计报告作为工程款结算依据，否则一方当事人主张以审计报告或审计意见作为工程款结算依据的，人民法院不予支持。

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延伸阅读

施工合同约定以审计结果作为工程款结算依据，但审计部门长期拖延审计，怎么办？

最高法院：一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。（案例：黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审判决书【（2020）最高法民终630号】）

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政府态度

一、2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）规定：

“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”由此可见，国家最高立法机关已经否定了把审计结果作为工程款结算前提这一错误做法。

二、国务院法制办公室《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函[2017]447号），要求各省、自治区、设区的市人民政府对各地政府规章进行梳理和审核，不能再把审计结果作为结算工程款的前提条件加以规定。

三、2020年2月26日，住房和城乡建设部办公厅《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号），其中第（七）条“切实减轻企业资金负担”规定：

“加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。”

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实务建议

对于国有投资工程，国家层面已明令禁止以审计机关的审计结论作为工程结算依据，但发包方往往仍会要求在施工合同中明确约定以审计报告作为结算依据，对于承包人而言，在签订合同时即应当提出相关依据，就此与发包人进行沟通，以避免相关争议的发生。